集体土地天价出让地产商 离开农民不满回来索报酬

十一届三中全会开启了农村改革大幕,改革者通过将土地所有权与使用权分离,家庭联产承包责任制等方法,调动了数亿农民的生产积极性,换来农村相当一段时期的发展与繁荣。

此后30多年间,在快速的城镇化和工业化冲击之下,农村结构产生了巨大的改变。集体经济迅速膨胀,发达地区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还要雄厚。在这样的形势下,集体所有制产权不清的缺陷,越来越成为集体经济组织进一步市场化的绊脚石。

“股民分红”模式之下,土地租金的福利化倾向越来越明显,村民之间、村民与外来人口之间的利益纷争也愈演愈烈。同时,农村传统的党支部、村委会、集体经济组织“三位一体”的治理架构,往往使“村庄政治”被“村庄经济”所绑架,不但弱化了村民自治和社会服务职能,还使自治组织与村民之间的矛盾激化。过去几年中,这样的事例并不鲜见,广东增城、乌坎,浙江织里事件皆是这类矛盾的化身。

刚刚闭幕的中共十八届三中全会,创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标,农村治理问题是实现这一目标的关键。

乡村治理不仅关系未来的基层稳定,也关系到农村经济的进一步发展。如何破除既有枷锁,各地多有尝试,经验弥足珍贵。

——编者

受困于集体所有制的先天缺陷,南海试图打破樊篱,按照市场经济原则改造集体经济,释放其再发展活力,同时重塑日渐失衡的基层治理结构

南海实验

□ 本刊记者舒泰峰/文

面色黝黑、身材壮实,讲一口粤式普通话的劳永冠最近遭遇了一场“幸福的烦恼”。他如今的身份是广东省佛山市南海区桂城街道雷岗社区党委副书记,新一轮农村综合改革之前,他是南约村村支书。

南约村与南海区市中心的百花时代广场仅隔着一条南桂东路,处于这样的黄金地段,可说是“皇帝的女儿不愁嫁”。

2011年9月19日,南约村将一块约8.9万平方米的地块“嫁”了出去,万科联合两家本地开发商以16.2亿元竞得这一地块,成为当年的“总价地王”。

这16.2亿元,一半作为土地出让金归政府所有,一半留给村集体。南约村有社员股东3020人,如果将这8.1亿元平均分配,人均可得26.8万元,三口之家就有80多万元,可以说一夜之间家家都是百万富翁。

但南约村没有将钱一次性分掉,而是用这些钱换取了万科所开发楼盘39%物业。如今,这些物业市值23亿元,折算到人头,每人可得76万元。除了每家分得几套大房子,其他物业用来招商出租,村民获得了长期收益。

但这桩让外人无比羡慕的交易,对劳永冠来说却只是“刹那间的开心”,过后是无穷尽的烦恼。

面对这么巨大的一个蛋糕,谁都想来“切一刀”。之前由于种种原因转为居民户口的原村民,此时纷纷赶回来要求分红。劳永冠统计了一下,这类人大约有350人。如果满足他们的要求,意味着分红将摊薄,现在的社员股东不答应。如果不分给他们,则面临着无尽的纠缠,“真是两难。”劳永冠摇头说。

南约村的烦恼,在南海乃至珠三角地区并不少见。

作为珠三角土地股份合作制的滥觞之地,南海是农村集体经济发展的佼佼者。2012年,南海GDP高达1966亿元,堪比西部一个省。其中,农村集体经济规模上千亿元,村组两级集体经营性资产超300亿元,由2300个经济(联)社经营管理,279个村居中,总收入超亿元的有197个。

作为广东“四小虎”之一,南海的经济发展根植于农村集体经济的丰厚土壤。然而时至今日,由农村股权分红而引发的冲突,已影响到基层治理。2009年至2011年间,南海80%以上涉农信访与集体经济有关。

同时,本地农村户籍人口、城市户籍人口、外来人口,三个群体带来的三元格局造成多种诉求和割裂,如同一个珍珑棋局,传统的党、政、经一元化治理模式捉襟见肘。

南海面临的难题在东部发达地区也有普遍性。对广东增城、乌坎,浙江织里事件进行深层探究,正是多元利益诉求与一元化治理模式的冲突而引发。

自2011年开始,南海展开以“政经分离”为突破口的新一轮农村综合改革,试图打破集体制樊篱,按照市场经济原则改造集体经济,释放其再发展活力,同时重塑日渐失衡的基层治理结构。

工业化红利

1978年十一届三中全会后,中国开始在农村推行以家庭联产承包为基础,统分结合的双层经营体制。农户承包集体土地,包交国家和集体的各项费款后,其余产品或收入归承包户所有。

包干到户极大刺激了农民的积极性,提高了粮食产量。但很快也暴露出弱点——零碎分散的土地难以满足规模化经营的需要。

起初,南海也实行户户均包体制。1987年,它成为国务院批准的农村改革试验区之一,试验主要有两项:一是农村规模经营,二是充当农产品出口基地。

1989年,南海开始转换承包机制,林果用地和鱼塘不再平均分配,而是实行土地入股,统一经营,倡导规模化种植、养殖。两年后,南海全面铺开土地有偿承包——农户要向经济社上缴数量不等的承包金,三年后,其域内已有77.8%的土地实现有偿承包。

在1984年,当时的南海县还提出镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的发展思路,提倡个体、私营、集体等经济形式“各显神通”。在此形势之下,南海农民“洗脚上田”,“村村点火,户户冒烟”,纷纷投入工商业发展大潮。工业化对于土地的规模化利用要求,促使农民主动将土地集中起来用于出租,并分享非农化增值收益,南海的地租经济由此产生。

1992年,邓小平南巡谈话之后,广东作为改革先发地区,发展进一步加快。在此背景下,更多的资本涌入南海。

面对资本的土地需求,南海启动新一轮尝试:农村股份合作制改革。1992年9月,洲表村出台一套全新的入社分股方案,把农民土地承包权改为股权,农民不再直接进行农业生产,代之以按股分红的方式获得长久收益和福利。

而后,洲表村将集约出来的200亩土地规划为工业开发区,三通一平后,对外出租办厂,坐收租金。大批外来资金进入洲表,工厂拔地而起。

1993年8月31日,当时的南海市发布文件,将洲表村的做法推广至全市农村地区。至1995年3月,南海共建立股份合作组织1574个,占全区经济合作社总数的96%,以土地为主的130亿元农村资产,以股份的形式配置给了76万名社民股东。不久,“南海模式”在广东省得到认可并推广,一时风靡珠三角。周边的佛山、广州、东莞、深圳等地的农村地区相继进行了土地股份制改革。

集体制缺陷

南海集体经济繁荣20余年后,却普遍遭遇到了南约村的烦恼。

据雷岗社区党委副书记、南约村原党支部书记劳永冠介绍,该村试图重新回到村里参加分红的350人中,有一部分人是早年“农转非”离开的,“当时种地没前途,不少村民转户到城市,打工谋生”。这些人现在大多60岁左右,他们不但要求解决个人的分红,还要求解决子女甚至孙辈的分红问题。还有的人早年为当教师转了户,现在也要求分红,他们的理由更加振振有词,“我们辛辛苦苦培育你们一代又一代,为国家做了那么多贡献……”

事实上,类似的博弈一直没有中断,根据南海官方的统计,在集体经济组织之外,一共有13类人希望重返集体,最典型的是出嫁女,其他还包括知青、军人、大学生等。整个南海,这13类人加起来一共有5万,他们为讨要分红权时常上访,甚至发生暴力冲突事件。

造成这一局面的原因在于,土地股份合作制解决了如何把收益留在集体内部的问题,但是对集体制的内核并没有做任何改造。

农村集体所有制是一种“政社合一”“政经合一”的独特体制,若论性质,它既不同于企业法人,又不同于社会团体,也不同于行政机关。从另一方面说,它既是经济组织,又是重合于农村基层社会的自治组织。这种体制对集体经济造成的最大障碍在于其产权模糊不清——“集体”是谁?谁代表“集体”?

一般而言,产权分为所有权、使用权、收益权和处置权等。在集体经济发展沿革历史上,所有权经历了从农户到村民小组再到生产大队(行政村)和人民公社(乡)不断上移和下移的过程。

在农村税费改革特别是农业税取消后,乡镇一级政府在集体经济组织收入分配中丧失了事实上的收益权,“三级所有”的最高一级已经虚化。在南海,集体经济的所有权分散于行政村和村民小组两级。

至于使用权,在家庭联产承包责任制下,使用权自然归集体成员所有。在南海这个移民城市,其所管辖的农村有着大量户籍在本地的外地农民,按照相关法律规定他们享有承包权,但在现实中,村中原住民却往往加以排斥。

收益权更是混乱。集体所有制的内核之一是按照成员权分配,即只有集体经济组织成员才能分享其收益。然而,成员权如何确定,并没有清晰的法律规范。在实际操作中,更是无规可循。“谁跟村干部搞好关系,不符合条件的也能够取得成员权。”一位村民说。

在国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英看来,成员资格不清导致收益权不清,正是造成南海13类人争抢集体分红又难以梳理其中利益关系的根本原因。

可以说,按成员权分配的模式发展至今,利弊都很明显。好处是通过集体土地的增值,解决了村庄公共服务的问题;弊端在于农民自我提供公共服务的制度下,对福利的要求越来越高,滋生食利阶层,并走向“高福利陷阱”。东莞一些村庄已出现靠贷款以维持分红的个案,就属此例。

市场经济下对经济体的要求是“产权清晰、权责明确”,从这个意义上说,产权不清的农村集体经济组织已无法加以适应。

另外,农村不断融入城市后,本应拥有更好的工业化发展条件,但集体土地无法入市,使其丧失了抵押、担保等权能,无法化为资本。这阻碍了集体经济进一步发展。南海农村仍保留了许多上世纪80年代的旧厂房,产业和城市难以升级,相应租金收益亦无法持续增长。

在南海区区委书记邓伟根看来,基层的集体经济组织,其身份和定位都有错位。集体经济如何转型改制,破除已经遇到的瓶颈,消除矛盾,释放活力,正是南海农村改革需要解决的问题。

基层治理挑战

按照现行《村委会组织法》,村委会是农村群众的自治组织,对应的是村民,而集体经济组织拥有独立进行经济活动的自主权,对应的是村民股东,两者之间既不隶属,也非平行。

按此规则,南海的农村经济社和经联社拥有集体经济组织唯一的处置权。但现实中,它们却与村委会和党支部密切捆绑在一起,村委会主任往往同时是村党支部书记和经联社社长。在政经不分的格局之下,谁掌握了农村的行政权,谁就掌握了集体的经济权。

现实的利益驱使下,每三年一次的村委会选举争夺非常激烈。一些人为当选村委会主任,不惜动用金钱甚至宗族势力。

面对集体经济这块“肥肉”,村干部更容易发生贪腐行为。2011年发生在广东省陆丰市的“乌坎事件”正是由村干部在未经村民允许的情况下变卖土地引发。实际上,类似事件也曾发生在南海。

借助南海工业化、城镇化的东风,平洲街道夏西村在作风干练强悍,思路活跃的黎月和带领下,实现了致富。2003年,南海撤销县级市,作为一个区并入佛山市。这意味着大城市扩容的步伐已经到了夏西村家门口。

夏西村抓住了这个机会,当年便提出“转二进三”的发展思路,即把夏西村的第二产业外移,腾出土地发展第三产业和进行旧村改造,提升土地价值。这一年,夏西村将所属的2700多亩集体土地重新规划,定位为商住、商贸用地。2004年,夏西村与相邻的和顺镇逢涌村签订了合作协议,在逢涌村开发了近千亩土地,将大批小五金企业转移过去。此举在当地轰动一时,堪称村级产业“联姻”榜样,被誉为“夏西模式”,并在全南海推广。

夏西村风光一时,却潜伏着危机。2009年底,部分村民开始上访,要求村委公示历次买卖或出租集体土地的合同,尤其是占地200亩的夏西国际橡塑城项目,矛头直指黎月和。

合同在一个月后公布,却是问题多多,引发村民新一轮的抗议。次年4月,夏西村爆发了更严重的冲突。上百村民齐聚橡塑城附近,抗议村干部贱租土地。

为平息事态,南海组织联合工作组对事件展开调查。2010年7月30日,调查报告公布,证实夏西村委存在违反财经纪律,橡塑城部分注资未能如期到账,违规发放借贷,违规抵押等问题。当时身兼夏西村党总支书记、村委会主任以及夏西股份集团公司董事长的黎月和黯然下马。

经此事件后,一权独大之弊暴露无遗。前述调查报告显示,夏西经联社的借款无须经村两委干部、村民代表和股东代表同意,只要黎月和一人审批,另一村干部证明即可划出。

据当地官员透露,夏西村事件令邓伟根受到震动,邓曾表示:“集体经济绑架了基层治理。如果不改革,南海会发生更多乌坎式的冲突。”

政经分离尝试

南海的最新改革,即以“政经分离”作为撬动全局的支点。

2011年4月15日,丹灶镇石联社区56名代表齐聚社区服务中心二楼会议室,票选出一位经联社社长、五位经联社委员和五位理财小组成员。最终,石联社区党总支委员潘智朗以53票当选经联社社长。

潘智朗只有30岁,是地道的小字辈。他能够当选,得益于选举规则的变化。

按照以往的做法,村党支部换届选举后,直接由村支部书记兼任经联社社长。新的选举办法则规定,社区党总支书记和居委会成员不得兼任经联社社长。分离之后,自治组织,也就是村(居)委会只管公共服务和村居管理,经济组织——经联社解决经济发展、股份分红等事宜。

南海寄望“政经分离”能够改变以往基层党组织、自治组织、经济组织相互占道,纠缠不清的局面,让各组织各归其位。作为配套措施,南海对选举时间亦做了变更,村居选举仍为三年一次,但是经联社选举改为五年一次。

丹灶镇之后,南海将“政经分离”迅速推向全区,一年后,全区村居自治组织与经联社基本完成“政经分离”。

南海官方将这一举措比喻为修筑“防火墙”,由此形成政治和经济两条改革线路。

形式上独立的同时,经济组织的架构也随之改变。具体做法是,经联社出资成立资产管理公司,委托公司管理经联社的所属集体资产,逐步向公司化发展。截至2013年5月中旬,南海224个经联社中的210个拟实行资产托管,并完成社员股东表决公示程序。

“资产托管是经联社走向最终公司化的一个过渡,原因在于集体土地产权不能分割。”南海区委农村工作部农村政策与信息科科长李雅文说,由于集体土地产权不能划到公司里,所以成立资产管理公司后,经联社虽仍保留,但其作用仅是充当产权主体,具体的经营活动则由资产管理公司承担。

“过渡”的另一含义是培育农民股东的市场意识。经联社的传统运作以土地出租为传统形态,长期以来只知分红不知分债,亦无市场风险和纳税意识。但在一些村干部看来,这种形式上的转变并不具实质意义,“还是那些人在做”。

而李雅文认为,这种形式上转变会慢慢改变农民的观念,“等到条件成熟,就可以聘用职业经理人来经营企业”。然而,这种观念转变殊为不易,一位村支书就不以为然:“把资产交给一个外人来经营,怎么能放心呢?”

资产托管也并非一路畅通。按《公司法》规定,新成立有限公司的货币出资不能低于注册资本的30%,对于拥有巨额资产的村集体来说,这会带来巨大的出资压力。

税费也是一个阻碍。根据现行规定,集体经济组织变更为公司、集体资产再变更登记至公司名下,将被视为资产交易过程,需缴纳包括契税在内33.6%的税费。另外,集体经济组织公司化后的运营所得,需缴纳约17%的所得税,加上其他税费,综合税费达到23%,大大降低改革积极性。

公司化方向

1992年,南海进行集体经济股份制改造时,农村成立两级集体经济组织,一为村级经联社,一为村民小组级经济社。经联社的资产主要来自村集体资产,而经济社,则以土地为主要经营资产,农民以承包的土地入股,交付经济社使用,参与分红。

“政经分离”前,南海农村集体经济组织分为“一村多社”(一个村有多家经济社)和“一村一社”(一个村只有一家经联社)两种形态,其中以“一村多社”为多,全区224个经联社中,仅有27个村为“一村一社”。

“一村多社”格局中,经联社主要承担村庄公共服务和社会福利功能,经济社则主要负责分红。两者经济实力相当,2012年全区经联社的资产145亿元,经济社161亿元。

在经联社走向“政经分离”的同时,经济社也展开了改造,以往的一般做法是村民小组长兼任经济社长,改革后,一方面要求经济社单独选举;另一方面,通过合并村民小组,小组长由村(居)委会主任兼任。也就是说,改革后村民小组已经虚化,经济社得以独立存在。

改革深处是产权。相比经联社,经济社因掌握着更多的土地,并承担着分红的任务,改造更具难度,也更触及集体制度的内核。

据桂城街道城乡统筹局主任麦永林介绍,1999年桂城街道曾进行过固化股权改革。具体做法是村集体一次性将土地之外的厂房等经营性资产固化到在册股东,新出生的和嫁入的村民,只要具有农业户口就可以出资购股,享受分红。死亡、迁出则按上一年估值退股。

但这种“生增死减”的股权分配方式并没有解决分红纠纷。比如,桂城街道夏北居委会经济发达,福利分红均高于周边村庄,这导致许多人想嫁过来享受分红。“仅2010年到2012年就增加了600多人,这直接造成福利分红的摊薄。”麦永林说。

2011年,夏北居委会改变了做法,由股权固化到人变为固化到户。即由股东代表大会通过改革章程,确定一年后的2012年12月15日为时点确定股权,时间点之后将实行“生不增,死不减”。

“这相当于给大家留了一年的时间缓冲,该生孩子的生,该娶媳妇的娶。”麦永林说:“这样就减少了改革的阻力。”

一些戏剧性的情节在这一年内产生,“有提前剖腹产的,有见面三天就结婚的”。

固化到户之后,每户发一本股权证,作为一个家庭持股依据,而不写明每个成员的股数。以后涉及分户则由家庭内部协商,再另立新证。

李雅文认为,固化到人产权最明晰,但是农村人口不断变动,容易引起股权利益的纷争。股权到户的好处一是与以户为单位的承包制相对应,二是可以将股权作为家庭的共有财产来处理。

固化也为股份流转打下基础。但是目前的流转限于经济社以内,如某户有5个股东,共25股,在人均保留3股(5人15股)的基础之上,可以将超出的10股卖给社内其他股东。

麦永林说,设立人均3股的底线是出于社会管理的需要,如果股东违反了计划生育、犯了刑事罪或者殡葬违规等,集体有权扣他的股份。“所以股份制具有一定社会管理职能”。

“另外,如果他的股份全部卖掉了,人还是村民,一旦出现困难,集体照顾他不是,不照顾也不是,这也是出于社会保障的需要。”麦永林说,“说到底,集体所有制这个大框架突破不了。”

在支持改革者看来,股权固化是化解成员权之间利益冲突的必要基础,可以改变目前以身份权来分配集体资产的制度安排,也是经济社进一步市场化改革的前提。

按照南海的改革设想,通过“政经分离”和股权固化,未来南海最基层的经济社一级将形成以成员权为纽带的股份合作制和按资为纽带的现代公司并存的局面。同时两者又可以打通,原有的集体组织成员既可以享受土地红利,也可以投资入股,与此同时破除了外部投资者进入的门槛。

这样一来,以成员权为纽带的经济体并不会消亡,但因有股权固化在先,它也不会继续扩大。而随着以资本为纽带的现代公司的壮大,其力量最后会超过前者,通过渐进式的改革,最终实现公司化运作。

“南海有两个千亿,公有资产千亿,还有集体经济千亿,都还没有完全释放。‘政经分离’以后,可以让集体经济依市场规律逐步释放,让农村也可以成为经济发展的主战场。”邓伟根表示。

回归自治功能

“政经分离”之后,南海农村出现了“三驾马车”并立的局面:党组织领导成员由全体党员选举产生,村委会主任由具有选民资格的村民选举产生,农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。党组织、自治组织、经济组织各司其职。

在对集体经济进行改革的同时,对“政”的改革沿着重构基层组织的路线进行。

“村(居)委会不再管经济,开始回归自治功能。”南海区民政局副局长黄伟明表示,“原来的村干部和基层百姓眼睛都盯着分红,自治和日常服务基本上没什么心思去弄。”

除了组织上的分离之外,南海也从财务上将村(居)委会与集体经济组织进行了剥离,原先村(居)委会成员的薪水由此前的集体经济组织承担,现在改由政府承担,工资水平不变。

南海的村委会原先除了经济职能,事实上还承担了额外的行政职能,很多精力用于完成乡镇政府交办的工作,在群众眼中,村委会演化成了最基层的一级行政单位。村委会回归自治,也势必要剥离其行政色彩。

具体的做法是将原先依托于村(居)委会的278个社区服务中心独立出来,由街道城乡统筹局直接管理。社区服务中心承担党群及社会组织公共服务、民政及社会保障服务、计生人口管理服务、安全生产及土地管理等职能。

如此一来,村委会仅剩下自治和服务功能,包括组织选举、培育社工和社会组织、调节矛盾等。改革前后最直观的变化在于,“以前村委会的章很管用,现在不管用了,管用的是社区服务中心的章。”

黄伟明多次考察过新加坡的基层治理,“新加坡也有居委会,但它们是公益性质,居委会主席不受薪,日常运作的资金自己筹措。”新加坡居委会是民众与民众,民众与政府之间的桥梁,下情上达,上情下达,组织活动,调节纠纷。“下一次换届选举之后,南海的村居委会也要往这个方向发展,可以将村居委会理解为广义上的社会组织。”黄伟明说。

方向虽确定,但在实际操作的效果却尚不理想,比如,有一些社区服务中心从村居委员会剥离之后,又通过聘用村居委员担任社区服务中心管理人员。“这造成村居委会仍然疲于应付行政管理事务,仍然不是向辖区居民负责,而是向政府职能部门和街道办事处负责。”中国人民大学社会学教授郑杭生说。

改革的另一个维度则是“协同共治”,同样是借鉴新加坡和香港经验,发动社会力量共同参与基层治理。

南海的绝大部分村居都设立了社区参理事会,这是一个由党支部牵头,吸纳各人群代表参与的机制,就村庄事务形成建议,成员均不受薪。2010年6月23日,外来人口大户务庄村推举当地村民代表、社区内的企业家代表、外来务工人员代表、社会精英(律师、教育界人士)等62人组成南海最早的参理事会,理事长由村委会书记兼任,设4名常务副理事长与8名副理事长。

佛山照明南海务庄分公司厂长陈宝仓是陕西人。他回忆多年前刚到务庄村时,本地人甚至设立路障哨岗,禁止外地人从村里通过。他认为“外来工需要一个反映问题,参与村庄事务的渠道,参理事会提供了这样一个渠道”。时任广东省委书记汪洋将此模式称为“开放的、弹性的社会治理模式”。

黄伟明认为,目前参理事会是相对精英层次的,根据新加坡和香港的经验,基层社会治理还需要更多更草根的社会组织。在南海,各种形式的社会组织正在萌生,如企业家出资成立慧德关爱会,对困难企业员工、残疾孤寡老人、学生儿童、社会青年等弱势群体进行帮扶,还有致力于社区内部互通互助的邻里中心等。

南海还放宽了社会组织登记的门槛,除特定类别,皆取消双重管理,直接在民政部门登记。另外,通过政府购买服务,建立孵化中心等形式对社会组织进行扶持。

黄伟明介绍,南海区社会组织数量2011年为494个,2013年达到662个,增长30%多。而政府购买服务经费,由2012年的600万元增加到2013年的1000万元。

“只有各种各样的社会组织发展起来,才能将居民再组织化,应对多元诉求。”黄伟明说。

党组织的角色

在中国,党组织不仅下了村,而且在社会管理中发挥着事实上的主导作用。具体到南海来说,村中的事务“一直是村支书当家”。

按照“政经分离”改革方案,党组织书记虽然不再直接参与经济管理,签字权交给经联社社长,但是仍掌握着监督权。据罗村社区经联社社长颜铭坤介绍:“涉及金额5万元以下的由我审批,金额大的还需要书记审批。”而重大决策一般由两委一社组成的联席会议决定,再交由股东大会表决通过,“大家还是商量着来。”

当了十多年村支书,如今是丹灶镇党委委员的冯竟昌则表示,“政经分离”之后相互之间的确多了一个监督,同时也带来不利的问题,即书记和社长“政经不和”的问题,“从全镇看,有十分之一的村庄出现这种问题”。

为确保党组织对经济组织的领导,南海将274个村居党支部升格为党总支或社区党委,同时将党支部延伸到经济社。目前,经联社、经济社共成立党支部1358个,并鼓励书记以外的党组织成员竞选经济组织社长。

在社区管理上,政府下拨社区的经费全部划入社区服务中心,由党组织书记兼任社区服务中心主任。此外,广东省要求2014年村居选举中,党组织和自治组织“双交叉”比例达到80%,南海则要求达到90%和80%交叉率,即党委书记兼任村居主任的交叉任职比率达到90%,两委班子达80%。“明年的村居选举对党组织是一次大考。”邓伟根说。

党员社工化是南海应对多元化社会结构下,发挥党组织作用的另一个途径。目前,南海共有党员志愿服务队496支,党员志愿者3.1万名。党员义工也将组织化,党员志愿者服务联合会将以NGO的形式注册成立。

通过这几个维度的改造,党组织虽然不直接参与经济,但在基层治理中的地位却得到事实上的加强。“掌握了人和资源的分配,就掌握了基层。”黄伟明说。

在邓伟根看来,“政经分离”不是要弱化党的领导,而是让党组织从集体经济管理中解脱出来,同时换一种方式来强化其核心地位。然而在实践中,这一执政底线也对政经分离效果有所冲淡。“村民一有事,还是习惯找书记,而不是找社长。”雷岗社区党委副书记赵敬说。

基层的传统治理惯性也在与政经分离“角力”。一位有十多年资历的老村支书直言:“村里的事情有时候还是糊涂一点好。”

花了近三年的时间,南海新一轮农村综合改革刚刚破题,改革的每个环节都错综复杂,难以毕其功于一役。“急不来,如果用五年到八年能够大致理顺,就已经很不错。”邓伟根说。

(财经网)

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[责任编辑:yuyuliu]

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